Vijftien jaar ervaring met Design en Construct (D&C) of Design-Build-Finance-Maintain (DBFM) contracten is door een groep experts onder de loep genomen. Hun conclusies komen terug in deze samenvattende analyse. Het onderzoek heeft geleid tot het advies om de contractvorm niet overboord te gooien, maar een meer selectieve toepassing van deze contractvorm te hanteren. Bovendien: het management van het contract maakt het verschil.

door Stefan Verweij, Joop Koppenjan, Erik-Hans Klijn, Ingmar van Meerkerk (andere onderzoekers: Henk Klaassen, Rianne Warsen, Mike Duijn, Samantha Metselaar)

Inleiding

Grote infrastructurele projecten bij Rijkswaterstaat worden volgens een geïntegreerde werkwijze aanbesteed en uitgevoerd. Het gaat dan om projecten met zogeheten Design en Construct (D&C) of Design-Build-Finance-Maintain (DBFM) contracten. In deze werkwijzen worden ontwerp en uitvoering - en in het geval van DBFM ook de financiering en het onderhoud - uitbesteed aan private consortia. Deze laatste variant betreft een langdurige en vergaande samenwerking met private partijen.
Op deze variant is toenemende kritiek ontstaan vanwege enkele problemen in de uitvoering van projecten die tot overschrijdingen hebben geleid. Het gaat dan bijvoorbeeld om projecten zoals de Tweede Coentunnel, de A15 Maasvlakte-Vaanplein, de Zeesluis IJmuiden en de Afsluitdijk. De conclusie wordt dan al snel getrokken dat dit aan de geïntegreerde contractvorm ligt.

Maar is dat een terechte conclusie? In dit artikel betogen wij dat dit te kort door de bocht is. De negatieve beeldvorming omtrent grote infrastructurele projecten - en DBFM in het bijzonder - wordt sterk bepaald door een beperkt aantal projecten die in de problemen zijn gekomen. Een evaluatie van de prestaties van 21 DBFM-projecten van Rijkswaterstaat, die in 2020 door de Erasmus Universiteit Rotterdam en de Rijksuniversiteit Groningen in opdracht van Rijkswaterstaat en Bouwend Nederland is uitgevoerd, laat namelijk een ander beeld zien.

In dit artikel bespreken wij de belangrijkste bevindingen van dit onderzoek. We gaan in op de prestaties van DBFM-projecten en vergelijken deze - waar mogelijk en relevant - met andere contractvormen.

Prestaties van DBFM-projecten

Omdat de performance van grootschalige infrastructuurprojecten een multidimensionaal begrip is (Hodge et al., 2010), is er in het onderzoek gekeken naar negen verschillende aspecten. Hierbij is - waar mogelijk en relevant - een vergelijking gemaakt met de prestaties van D&C-projecten. Dat leverde de volgende bevindingen op.

1. Tijd. DBFM-projecten presteren beter dan andere projecten voor wat betreft de oplevering van de bouw en de beschikbaarheid. Dit komt doordat het financierings- en beschikbaarheidsmechanisme met name op tijd stuurt en een hoge tijdsdruk genereert.
2. Financiën. Onze respondenten schatten de kosten-batenverhouding van DBFM-projecten enigszins ongunstiger in dan die van D&C-contracten. Maar de verschillen zijn klein. Uit de analyse van de projectendatabase van Rijkswaterstaat blijkt dat DBFM-projecten minder met meerwerkkosten kampen dan D&C-projecten. Dit wordt bevestigd door de interviewrespondenten. Uit de interviews komt naar voren dat DBFM-projecten voor banken en investeerders aantrekkelijk zijn vanwege voorspelbare rendementen. Daarentegen lopen de opbrengsten voor deelnemende bouwbedrijven per project uiteen. De indruk is dat door de meeste bedrijven een beperkte winst wordt behaald, hoewel niet zoveel als vaak beoogd. In een aantal projecten zijn grote verliezen geleden.
3. Beschikbaarheid. DBFM-projecten kenmerken zich door een hoge beschikbaarheid van de infrastructuur voor de gebruiker. Vanuit gebruikersperspectief en het streven naar maatschappelijke meerwaarde is dit positief. Dit komt door financiële prikkels in het contract die het beschikbaar zijn van de infrastructuur door snelle realisatie en een slimme organisatie van het onderhoud sterk belonen.
4. Kwaliteit en life-cycle. Interviewrespondenten geven aan dat het DBFM-contract, in vergelijking met D&C-contracten, tot een betere kwaliteit leidt in zowel de bouw als het onderhoud. Dit komt doordat de private opdrachtnemer verantwoordelijk is voor alle projectfasen gedurende de hele levenscyclus van het project. Daardoor is er een sterke prikkel om al in de ontwerpfase met de kwaliteit van de andere fasen - inclusief de onderhoudsfase - rekening te houden. Door zo integraal mogelijk en met oog voor kwaliteit te ontwerpen, kunnen kosten in de latere projectfasen worden bespaard. Bovendien kent het contract kwaliteitsprikkels die de aannemer ook in de onderhoudsfase scherp houdt. Wel wijzen sommige respondenten erop dat gedurende de bouw de kwaliteit soms onder druk komt te staan door de sterke sturing op tijd.
5. Innovatie. DBFM-projecten kenmerken zich door meer innovaties dan D&C-projecten. Hoewel in DBFM-projecten verschillende interessante productinnovaties zijn gerealiseerd, leidt de tijdsdruk die door de private financiering en de beschikbaarheidsprikkels worden gecreëerd met name tot veel (bouw)procesinnovaties. Productinnovaties moeten ten tijde van de bieding bekend zijn. In de latere projectfasen is door de tijdsdruk en strakke contractvoorwaarden minder ruimte voor ingrijpende productinnovaties.
6. Flexibiliteit. Onze respondenten gaven te kennen dat het DBFM-contract op zichzelf niet erg flexibel is, maar dat flexibiliteit in het project sterk afhangt van hoe partijen met het contract omgaan. In de loop der jaren is er wel een praktijk ontstaan waarin partners meer geneigd zijn om problemen met elkaar op te lossen en contractbepalingen flexibeler toe te passen.
7. Risico’s. Het risicoprofiel van DBFM-projecten is hoog door de risicotransfer naar de private opdrachtnemer en de lange duur van de contracten. Ook de omvang en complexiteit van de projecten speelt een rol. Onze respondenten vinden dat aanvankelijk risico’s bij DBFM-contracten te veel naar de opdrachtnemers zijn geschoven. Bouwers hebben onder concurrentiedruk ook te makkelijk risico’s aanvaard. In de loop der tijd is de risicoverdeling verbeterd, maar de risico’s zijn nog steeds aanzienlijk. Voor sommige bedrijven is de risicoverdeling - naast de hoge transactiekosten - een reden om niet aan DBFM-aanbestedingen mee te doen.
8. Samenwerking. Partijen zijn doordrongen van het belang van samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer om van DBFM-projecten een succes te maken. De opvattingen over de kwaliteit van deze samenwerking lopen uiteen. Er is wel consensus dat de samenwerking in de loop der tijd is verbeterd en dat vaardigheden en expertise die betrokkenen hiervoor nodig hebben, zijn toegenomen.
9. Rol van banken en investeerders. De private financiering zorgt voor een sterke prikkel om de projecten op tijd gerealiseerd te hebben en ook tijdens de onderhoudsfase de beschikbaarheid te optimaliseren. Banken dragen via de betrokkenheid van de Lender Technical Advisor bij aan de kwaliteit van de business case en het financiële management. De opvattingen over de mate waarin banken de ruimte voor flexibiliteit en innovatie beperken, lopen uiteen.

Wat het verschil maakt: het management van het contract

Het contract is waarschijnlijk het meest in het oog springende kenmerk van DBFM-projecten, en zeker niet een onbelangrijk kenmerk, maar uit ons onderzoek blijkt dat het contract niet automatisch tot goede prestaties leidt. Evenmin is het contract per se de oorzaak van rampspoed. Uit de analyse van de surveydata blijkt dat er geen relatie is tussen kenmerken van het contract en prestaties. Dat bevestigd eerder onderzoek op basis van andere data (Klijn & Koppenjan, 2016). Ook uit de analyse van de interviewdata van ons onderzoek blijkt dat het cruciaal is om flexibel met het contract om te gaan gedurende het project.

Kortom, het management van het project - en de manier waarop met het contract wordt omgegaan - is bepalend is voor de prestaties van DBFM. Dat is ook wel logisch. DBFM-contracten worden toegepast bij complexe projecten waarvan de voorbereiding en uitvoering een lange tijd vergen. In die tijd kunnen er veel onverwachte dingen gebeuren en het is onwaarschijnlijk dat die van tevoren allemaal kunnen worden voorzien en via het contract vooraf kunnen worden opgelost (Verweij, 2015). Improviseren en problemen oplossen wanneer ze zich aandienen, is dus cruciaal voor succes in deze projecten.

Tot slot

Ons onderzoek naar de ervaringen met 15 jaar DBFM levert een divers beeld op. Zeker, er zijn grote mislukkingen geweest die het beeld hebben bepaald. Maar dat beeld is vertekend en belangrijker nog: dit heeft niet zozeer met de contractvorm te maken. Ons onderzoek laat zien dat de prestaties van DBFM-projecten weliswaar uiteenlopen, maar dat er in belangrijke mate aan de verwachtingen van DBFM is voldaan. Als in ogenschouw wordt genomen dat deze projecten een grote omvang en hoge complexiteit kenden, is het veelzeggend om te constateren dat ze qua prestaties veelal niet onderdoen voor projecten met andere contractvormen.

Ons onderzoek heeft de voordelen en beperkingen van de DBFM-contracten in kaart gebracht. Dat heeft geleid tot het advies om de contractvorm niet overboord te gooien, maar een meer selectieve toepassing van deze contractvorm te hanteren, gecombineerd met een verdere versterking van de DBFM-praktijk. Hierbij benadrukken we het belang van samenwerking en van de kwaliteit van het projectmanagement.

Lees nu de complete en uitgebreide analyse, inclusief de ‘Lessen van 15 jaar DBFM bij Rijkswaterstaat’ op: https://www.verkeerskunde.nl/2021/1DBFM

Lees ook: Leren van 15 jaar DBFM-projecten bij RWS: Eindrapport. Rijkswaterstaat en Bouwend Nederland.

Foto’s (Rijkswaterstaat, Joop van Houdt): project ViA15 (aansluiting A15-A12)