'Ontschotten' als kern van duurzame gebiedsontwikkeling

Auteur: Gert-Joost Peek

Eén van de zeventien actieteams van het Bouwteam heeft het eerste resultaat gepresenteerd. In het in april 2013 verschenen rapport van het Actieteam Ontslakken Gebiedsontwikkeling worden veertig aanbevelingen gedaan om het gebiedsontwikkelingsproces te stroomlijnen.  Planologische regels moeten minderen; de samenwerking tussen gemeente en marktpartijen moet simpeler.

Het moet makkelijker en sneller. Ik ben wel van de ‘ont’-termen. Het wegdoen van zaken die uiteindelijk niet daadwerkelijk bijdragen aan het eindresultaat maakt helder en efficiënt. Maar is het ook effectief? Wordt het eindresultaat er beter van?

Meer efficiency gewenst
In het rapport staat van wel: ‘Ontslakken betekent ook: leuker werken aan een beter eindproduct’ (zie pagina 22). Het merendeel van de aanbevelingen is echter gericht op efficiency. In de media wordt vooral de constatering opgepakt dat de kosten van een woning van gemiddeld 250.000 euro sinds 2003 met ruim 40.000 euro zijn gestegen vanwege regelgeving. Het gaat onder meer om kosten als gevolg van het Bouwbesluit en op het gebied van de energieprestatiecoëfficiënt (EPC), archeologisch onderzoek en gestegen leges. Meer efficiency is dus gewenst.

‘Ontschotten’
Ik stel ook graag een ‘ont’-term voor: ‘ontschotten’. Deze is gericht op effectiviteit, maar zal in eerste instantie niet leiden tot meer efficiency. ‘Ontschotten’ leidt tot meer praten; meer afspreken; meer regelen en meer beschrijven. En toch is het belangrijk om te ‘ontschotten’ in gebiedsontwikkeling. Waarom? Omdat het de manier is om bij te dragen aan de integraliteit van het eindresultaat en daarmee aan de effectiviteit.

‘Integraal’ en gebiedsontwikkeling zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Daarom luidt de titel van het eerste Nederlandse wetenschappelijke boek over gebiedsontwikkeling – waar ik tien jaar geleden met mijn toenmalige collega’s van de TU Delft aan mocht werken – ‘Integrale gebiedsontwikkeling: Het stationsgebied ’s-Hertogenbosch’ (Uitgeverij SUN, 2004). In het boek wordt ‘ integraal’ gepositioneerd als het antwoord op de complexiteit van de opgave voor gebiedsontwikkeling en duidt op de integratie van ruimtelijke schaalniveaus; van fasen van het ontwikkelingsproces in de tijd; van verschillende disciplines en van fysiek-ruimtelijke aspecten met technische, juridische, politieke, economische, demografische, ecologische en sociaal-culturele voorwaarden (pagina 397).

Recent breekt duurzaamheidsexpert Roger Cox op ons Kennisplatform Duurzaam Gebouwd een lans voor integrale gebiedsontwikkeling. Hij refereert aan de aanpak van de ondertunneling van de A2 in Maastricht, waarbij een goede voorbereiding met belanghebbenden en gebruikmaking van bestaande wet- en regelgeving hebben geleid tot een integrale en duurzame benadering van een gebied. Dit versnelt en verbetert de ontwikkeling en houdt het betaalbaar. Cox zet deze benadering af tegen de traditionele aanpak in gebiedsontwikkeling, waarbij men vooral bezig is projectplannen door wet- en regelgeving en door bezwaar- en beroepsprocedures heen te loodsen. Een aanpak die nog steeds de boventoon voert. Cox ziet deze ook terug in de aanpak van de Crisis- en Herstelwet die vooral lijkt te focussen op het wegnemen van knellende regelgeving en het verkorten van dit vechtscenario.

‘Ontschotten’ en Gebiedsontwikkeling nieuwe stijl
‘Ontslakken’ is voor mij vooral de traditionele benadering van gebiedsontwikkeling efficiënter maken. ‘Ontschotten’ leidt tot een andere, meer integrale benadering van gebiedsontwikkeling en daarmee tot een ander eindresultaat. Waar we gebiedsontwikkeling traditioneel beschouwen als een vastgoedopgave, zou echt ‘ontschotten’ ons er toe kunnen brengen de opgave ook anders te benaderen, met interessante gevolgen. Is gebiedsontwikkeling ook een lokale duurzame energieopgave, dan verandert de gebiedsafbakening om stromencycli en gebruiks- en productieprofielen op elkaar aan te kunnen sluiten. Is gebiedsontwikkeling ook een gebiedsexploitatie en -beheeropgave, dan verandert het belang tussen de fasen in de tijd. En een meer integrale benadering leidt van nature tot het betrekken van meer disciplines en aspecten.

‘Ontschotten’ trekt gebiedsontwikkeling uit de wereld van vastgoedontwikkeling en biedt daarmee nieuwe kansen; juist ook voor andere dan de traditionele vastgoedpartijen. Maar ‘ontschotten’ is bovenal ook gewoon nodig, omdat we met minder middelen meer moeten bereiken. Wat betekent ‘ontschotten’ voor publieke en private partijen en hun samenwerking?

‘Ontschotten’ voor gemeenten
Voor gemeenten is ‘ontschotten’ nodig omdat de financiële U-bochtconstructie van het gebruiken van winsten uit het grondbedrijf voor allerlei sociaal-maatschappelijke doeleinden niet meer werkt. Wil een gemeente nog steeds aan deze doelen kunnen bijdragen, dan is het noodzakelijk deze vanaf het begin mee te nemen in ruimtelijke projecten. Gebiedsontwikkelingen gaan dan dus over veel meer dan het maximeren van winst uit grondverkoop en zijn daarmee niet meer het speelveld van het grondbedrijf; maar veel meer diensten en wethouders zullen zich ermee bemoeien. Dit vraagt om ‘ ontschotten’, wat niet eenvoudig is voor organisaties waar grond en ander publiek vastgoedeigendom nog niet eens met elkaar in verband worden gebracht. Het heeft ook consequenties voor de vraag die de gemeente de markt stelt. Die gaat over een integrale oplossing. Dit kan niet meer met een aanbesteding op basis van een bestek, maar vraagt om een dialoog met de markt vanuit een aantrekkelijk inhoudelijk concept.

‘Ontschotten’ voor het Rijk
Het Rijk is volop aan het ‘ontschotten’, getuige de fusie tussen de ministeries van VROM en V&W tot het ministerie van I&M en de voorgenomen fusie van alle diensten die zich bezighouden met het Rijksvastgoed tot één Rijksvastgoeddienst. Naast het opheffen van organisatorische schotten, wordt er gewerkt aan het ‘ontschotten’ van beleid met gebiedsagenda’s, de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) en het Meerjarenprogramma Ruimte, Infrastructuur en Transport (MIRT – het vroegere MIT, aangevuld met de R van Ruimte). Op de site van het MIRT-projectenboek valt zelfs te lezen dat – om invulling te geven aan de uitvoering van de SVIR en het integrale gebiedsgerichte denken (de basis van het MIRT) verder te versterken – het noodzakelijk is om het MIRT te blijven vernieuwen en te verbreden. Het gaat daarbij onder andere om, naast geld, een bredere inzet van middelen – zoals wet- en regelgeving, expertise, versnelling besluitvorming, Rijksvastgoed, et cetera – in te vullen bij het maken van zogeheten ‘koppelafspraken’. Dit klinkt allemaal heel goed, maar vraagt nog heel wat om in de praktijk te brengen. In het bijzonder wanneer andere ministeries dan I&M een rol hebben. Denk eens aan alle rollen die het Rijk bij knooppuntontwikkeling speelt: hierbij is soms een beleidsstreven sturend, terwijl slechts een financieel belang het handelen lijkt te bepalen, zoals bij het aandeelhouderschap van NS door het ministerie van Financiën.

‘Ontschotten’ voor bedrijven
Ook bedrijven kunnen baat hebben bij ‘ontschotten’. Zo hoeven niet alle grote en kleine vastgoedontwikkelaars elkaar op hetzelfde trucje te blijven beconcurreren wanneer men intern ‘ontschot’ en stuurt op concernsynergie. Neem Bouwfonds Vastgoedontwikkeling. Zij zouden niet moeten inzetten op de ontwikkeling van de beste cataloguswoning onder het mom van ‘klantgericht bouwen’  of ‘ medeopdrachtgeverschap’. Dat kunnen bouwende ontwikkelaars altijd beter, mits zij ook intern ‘ontschotten’. Bouwfonds kan unieke proposities maken in combinatie met in house-bank Rabo. Denk eens aan een bankspaarproduct met als uitkeringsdoel een woning en een aantrekkelijke rente. Hiermee kan Bouwfonds potentiële huizenkopers al heel vroeg aan zich binden, een relatie opbouwen en bovendien van alles leren over hun woonwensen, deze beïnvloeden en hen daarmee interesseren voor eigen projecten; natuurlijk voorzien van een aantrekkelijke Rabo-hypotheek. Zoiets is ook een uitwerking van ‘klantgericht ontwikkelen’. En kopers die eigen geld meenemen verlagen ook nog eens het risico van de hypotheeknemer.

‘Ontschotten’ in samenwerkingen
Gebiedsontwikkeling oude stijl was gebaseerd op een helder stramien van in serie geschakelde verdienmodellen van achtereenvolgens de gemeente, de ontwikkelaar en de eigenaar / gebruiker. Synergievoordelen zaten voornamelijk in de schaalgrootte. ‘Ontslakken’ wil dit proces vooral efficiënter maken, waarbij iedereen zijn eigen business case behoudt. Ik kijk liever naar de business-case van de gebiedsontwikkeling als geheel. Een recent MSRE-afstudeeronderzoek aan de Amsterdam School of Real Estate (Martijn Schouten, PROCAP) toont aan dat dit mogelijk is. Vraag is dan natuurlijk hoe verschillende betrokken partijen hierin hun eigen business-model weer kunnen terugvinden. Coöperatieven of gebiedsgebonden fondsen bieden hiervoor wellicht mogelijkheden.

Integratie van business modellen
Indien gebiedsontwikkelingen dienen bij te dragen aan een bredere set van doelen, dan zijn er veel partijen nodig om dit voor elkaar te krijgen. Dit vraagt om de integratie van de business modellen van deze organisaties. Nog veel te vaak wordt dit type van aanpak geoefend in de vorm van een pilotproject of onder een andere speciale status, waarbij partijen onderling afspreken hun inzet om-niet in te brengen of geen rendementseis te stellen. Hiermee wordt de vraag naar een integrale business case geparkeerd, terwijl dat zo’n aanpak nu juist opschaalbaar maakt.

Ik wil in mijn lectoraat Gebiedsontwikkeling en Transitiemanagement aan de Hogeschool Rotterdam verder onderzoek doen naar de ontwikkeling van interorganisatorische business-modellen voor gebiedsontwikkeling. Ik denk dat dit een belangrijke bijdrage kan leveren aan de transitie naar een duurzame gebiedsontwikkeling en economie.

Het resultaat telt
En dat ‘ontslakken’ dan? Ook dat is en blijft van belang. In het rapport staat een aantal aanbevelingen dat een koppeling naar ‘ontschotten’ legt:
7. Bestrijd sectoraal denken: […] Wees alert op sectorale verkokering waarbij het specialisme om kan slaan in eigen (organisatie)belang. (pagina 9);
14. Voorkom ‘hit en run’-ontwikkelingen: corporaties en beleggers hebben een belang bij het ontstaan van een goede wijk ook op langere termijn. Bij ontwikkelaars ontbreekt dat gevoel voor het langere termijnbelang van de wijk wel eens. (pagina 12);
21. Hou de gemeente niet aan het lijntje: De ene private gebiedsontwikkelaar is de andere niet. Waar de één soms geen brood meer ziet in een ontwikkeling, durft de ander dat vanuit specifieke kennis of ervaring of producten wel aan. En soms zijn er niches voor kleinere of nieuwe type partijen. Private partijen die de ontwikkeling niet aandurven dienen niet te traineren of de locaties onder zich te houden […]. (pagina 14)

Samen
‘Ontslakken’ en ‘ontschotten’ kunnen prima samen gaan. Zeker wanneer de gewonnen efficiency bijdraagt aan de integraliteit van de oplossing. Want daar gaat het uiteindelijk om. En daarom is het voor een daadwerkelijke integrale en duurzame ontwikkeling van steden essentieel dat we ‘ontschotten’.

Tekst: Dr.Ir. Gert-Joost Peek MRICS; Lector Gebiedsontwikkeling en Transitiemanagement, Hogeschool Rotterdam; Fellow Ruimtelijke Procesorganisatie, Amsterdam School of Real Estate