In de serie ‘De Eeuw van de Stad’ van de VPRO geven 7 duurzaam gebouwd-experts hun visie op de duurzame stad. Dit keer Roger Cox. Dit artikel is tevens te lezen op: De eeuw van de stad.
Het Maastrichts Model voor integrale gebiedsontwikkeling, voor het eerst toegepast op het A2 project in Maastricht, biedt een innovatieve, duurzame oplossing voor een samenwerking tussen markt en overheid.
Volgens het milieuagentschap van de Verenigde naties (UNEP, 2008) is duurzaamheid nu al de snelst groeiende economische sector ter wereld met een huidige omzet van 1.400 miljard dollar en een verdubbeling in de komende tien jaar (een groei van 8% per jaar).
Berekend is dat alleen al het verduurzamen van de bouwsector wereldwijd (en ook in Nederland) 10% extra banen kan opleveren. Een sector die voor Nederland van groot belang is maar onvoldoende innovatief vermogen aan de dag brengt en vaak nog steeds genoegen lijkt te nemen met (onduurzame) blauwdrukken van decennia geleden. Tot voor kort was de combinatie van dubbelglas en een hoge rendementsketel het meest duurzame wat de markt en haar afnemers wisten te verzinnen.
Geen innoverend vermogen
In de bouwsector zijn, vanwege het gebrek aan duurzame innovatie, de nodige projecten bekend die geen doorgang hebben kunnen vinden vanwege de te grote milieudruk (geluid, fijnstof e.d.) die ze zouden veroorzaken. Dat is jammer omdat ze een belangrijke economische impuls zouden hebben kunnen geven voor een stad of regio.
Dat zijn gemiste kansen want in veel gevallen zou met een duurzamere inrichting van een plangebied een dergelijke economische ontwikkeling wel hebben kunnen slagen. Anders gezegd: niet de milieunormen zijn het probleem maar het gebrek aan innoverend vermogen in Nederland om tot duurzame gebiedsontwikkeling te komen.
Mogelijkheden
Een site als Duurzaam Gebouwd laat zien wat er inmiddels al mogelijk is aan duurzame oplossingen. Maar in de praktijk blijkt vaak toch de vraag te zijn hoe we tussen markt en overheid een proces zodanig kunnen vormgegeven dat projecten duurzaam, innovatief, versneld en binnen budget kunnen worden uitgevoerd.
Het Maastrichts Model voor integrale gebiedsontwikkeling, voor het eerst toegepast op het A2 project in Maastricht, zou daarin wel eens richtinggevend kunnen blijken te zijn.
Voorkom de traditionele aanpak (en de traditionele fout)
In de traditionele aanpak in gebiedsontwikkeling is men vooral bezig projectplannen door wet- en regelgeving en door bezwaar- en beroepsprocedures heen te loodsen. Een succesvol project in die visie is dan een project dat niet door belanghebbenden is tegengehouden, dat binnen de (milieu)normen is gebleven en vergunbaar is gebleken. Vaak zijn het voor alle betrokkenen echter frustrerende processen.
Belanghebbenden voelen zich genoodzaakt veel tijd, geld en energie te steken in het vechten tegen het (huns inziens) onduurzame karakter van het oorspronkelijk projectplan. Op hun beurt raken ook de initiators van het oorspronkelijke projectplan geïrriteerd omdat het zoveel tijd, geld en energie kost om ‘de aanvallen op hun plan’ af te slaan.
Toch blijft deze traditionele benadering nog steeds de boventoon voeren. We zien dat ook terug in de aanpak van de Crisis- en Herstelwet die vooral lijkt te focussen op het wegnemen van knellende regelgeving en het verkorten van dit vecht scenario.
Alles in de veronderstelling dat projecten daardoor sneller en beter kunnen worden uitgevoerd. Daarmee wordt gesuggereerd dat het minder effectief is om te werken aan verdergaande samenwerking tussen overheid, markt, milieubeweging en burger en dat versnelling en verbetering van projecten binnen bestaande wet- en regelgeving niet zou kunnen.
Dat zou wel eens een verkeerde conclusie kunnen zijn. Het Maastrichts Model laat namelijk zien dat een goede voorbereiding met belanghebbenden en gebruikmaking van bestaande wet- en regelgeving (op een zodanige wijze dat zowel overheid als marktpartijen gedwongen worden tot een integrale en duurzame benadering van een gebied) tot innovaties leidt, projecten versneld, betaalbaar houdt en kwalitatief verbeterd.
Het Maastrichts Model (een model voor integrale gebiedsontwikkeling)
Het A2-project in Maastricht is in Nederland (en mogelijk Europa) uniek in zijn soort. Kort als achtergrond: het project vindt zijn grondslag in allerhande problemen op het gebied van People, Planet en Profit die door de midden in de stad gelegen snelweg A2 worden veroorzaakt.
Alhoewel het project is gestart als een Rijksinfrastructuurproject, is er al snel voor gekozen om het een integraal gebiedsontwikkelingsproject te maken waarvan niet alleen de infrastructuur, maar ook de wijk- en stadsontwikkeling alsook de natuur- en milieuontwikkeling een integraal onderdeel zou worden.
De ondertunneling van de snelweg als vliegwiel voor een integrale gebiedsontwikkeling dus waarin naast het Rijk, andere overheden en marktpartijen investeren. Rijk, provincie en gemeenten werken daarin op voorbeeldstellende wijze samen in een gezamenlijke projectorganisatie die als één partij communiceert met de markt en de burgers.
Voor het ontwikkelen en financieren van dit benodigde integrale plan is gekozen voor een duidelijke rolverdeling tussen markt en overheid. De overheden hebben zich beperkt tot het identificeren van de economische, de sociale en de milieu problemen, het (deels) financieren van het project, en het opstellen van een abstract en functioneel programma van eisen als oplossingsrichting (maar ook niet meer dan dat) voor door de markt te ontwikkelen plannen. Vervolgens is vanuit dat startpunt gekozen voor het aanbesteden van zowel de verdere integrale planontwikkeling, de uitvoering van het winnende integrale plan als de restfinanciering door de markt.
In de aanbestedingsvorm van de concurrentiegerichte dialoog is de markt alle ruimte geboden om ieder voor zich op basis van het programma van eisen een eigen integraal plan te maken dat uitvoerbaar is binnen het door de overheden beschikbaar gestelde budget. De marktpartij die de problemen met zijn plan het best weet op te lossen en de meeste waarde (sociaal, economisch en milieutechnisch) voor de toekomst van de stad weet te creëren, wint de aanbesteding en zal samen met de publieke projectorganisatie het plan gaan realiseren.
Snelheid en integraliteit in ontwikkeling en uitvoering van het project door:
- het betrekken van belanghebbenden (burgers, ondernemers, milieubeweging) bij de probleemidentificatie en het opstellen van het functioneel programma van eisen. Door belanghebbenden hierbij te betrekken kunnen zij de uitvraag aan de markt mee helpen definiëren en ook invloed hebben op de gunningcriteria van de aanbesteding;
- het beperken van de uitvraag aan de markt tot een functioneel (en dus abstract) programma van eisen zodat de overheid niet zelf de planontwikkeling hoeft te doen en de markt al vroeg in het proces kan betrekken met alle voordelen van dien (concurrentie op creativiteit, innovatie, financiële haalbaarheid van het plan);
- het vervlechten van de aanbestedingsprocedure met de Tracewetprocedure en de Bestemmingsplanprocedure waardoor niet alleen tijdwinst wordt geboekt maar de marktpartijen ook tussentijds bij het ontwikkelen van hun plan rekening kunnen houden met de input van belanghebbenden. Net als de betrokkenheid van belanghebbenden aan het begin van het proces bevordert dat het draagvlak en de vergunbaarheid van het winnende plan in de RO-procedures.
- Effectieve publieke uitvoeringsorganisatie die is opgetuigd door de vier betrokken publieke partijen (Het Rijk, de Provincie Limburg en Maastricht en Meerssen) waardoor elke datum in de projectplanning tot op heden gehaald heeft kunnen worden.
Budgetbeperking en maximale opbrengst per geïnvesteerde publieke euro wordt gegenereerd door:
- De beschikbare som door de publieke partijen tevoren gefixeerd is. Deze is nota bene onvoldoende voor de realisatie van het project, ja zelfs onvoldoende voor de realisatie van de voor de overheid te realiseren infrastructuur, en de markt betaalt de rest op basis van de terugverdiencapaciteit in de opstalontwikkeling.
- Door betaling in natura (het overdragen van grondposities aan de markt waarvan zij met hun plan de waarde zelf kunnen vergroten) wordt de financiële waardecreatie voor een project met te weinig geld aan de markt overgelaten,
- Door risicoverdeling tussen markt en overheid op basis van “best for project” strategie, inhoudende dat een risico landt bij degene die het betreffende risico het best kan beheersen waardoor het totale risicoprofiel van het project kleiner wordt.
- Door ondanks scherpe risicoverdeling als overheid en markt samen te sturen op het zo min mogelijk aanspreken van elkaars risicoreserveringen in de verwachting dat de gemiddelde faalkosten op projecten van 5 a 10% van de projectwaarde daardoor aanzienlijk verminderd kunnen worden, met positief resultaat voor beiden.
- Door de markt in staat te stellen het functioneel programma van eisen aan te passen mits daarmee de topeisen die aan het plan gesteld zijn maar gehaald of verbeterd worden (voorbeeld: de eis van een tunnel met 2x3 rijstroken is door twee marktpartijen in de aanbesteding met toestemming gewijzigd in een dubbeldekstunnel met 2 lagen van 2x2 rijstroken)
- Contractueel ruimte te bieden zodat het ontwikkelingen in de tijd nog geïntegreerd kunnen worden in het contract als dat tot meerwaarde voor het plan leidt.
Een dialoog die werkt
Dit project in Maastricht laat zien dat de concurrentiegerichte dialoog als (nieuwe) aanbestedingsvorm werkt en uitvoerbaar is op grote projecten. De rolverdeling tussen overheid en markt is een scherpe: de een wordt primair aangesproken op zijn kaderstellend vermogen (de kaderstellende overheid) de ander op zijn creativiteit (de creatieve markt).
Daarenboven betrekken beiden (zowel overheid als markt) de burger en de milieubeweging proactief bij de planvorming en maken daarbij gebruik van hun specifieke gebiedskennis en ervaringsdeskundigheid (de verlangende burger).
In deze rolverdeling wordt de focus primair gericht op het realiseren van een goede ontwikkeling. Een goed project wordt dan een project waarbij zowel de verlangende burger, de creatieve markt als de kaderstellende overheid van meet af aan invloed heeft gehad, dat door hun samen is ontwikkeld en waarbij zij zich allen betrokken voelen en door hen allen gedragen wordt.
Door de wijze waarop de gunningscriteria in de aanbesteding geformuleerd en gewaardeerd worden, kunnen overheid en burger samen sturen aan de output die het door de markt te ontwikkelen plan moet genereren. De elementen People, Planet en Profit kunnen dan samen in een project aan de voorkant gewogen en gebalanceerd worden waarna de verdere uitwerking aan de markt kan worden overgelaten. De vervlechting van de aanbestedingsprocedure met de verschillende ruimtelijke ordeningsprocedures doet de rest.
De overheden hebben hier de facto opgetreden als 'launching customer' voor integrale gebiedsontwikkeling door de markt. Het is een eyeopener en leerproces voor markt en overheid geworden over de vele voordelen die een integrale aanpak van gebiedsontwikkeling te bieden heeft. In termen van snelheid, value for money, draagvlak, betere oplossingen en samenwerking.
Roger Cox